Η επιβολή κυρώσεων ως μέσο άσκησης εξωτερικής πολιτικής

By Χρήστος Κατσέας on 20 Αυγούστου 2018 • ( Σχολιάστε )

Γράφει η Βασιλική Μανιάτη

Μετά το τέλος του Ψυχρού Πολέμου, οι οικονομικές κυρώσεις αναδεικνύονται ως ένα από τα χαρακτηριστικά γνωρίσματα που καθορίζουν το πολιτικό σκηνικό. Από τις αρχές της δεκαετίας του ’90 , οι ΗΠΑ, η Ευρώπη και άλλες αναπτυγμένες οικονομίες αξιοποίησαν τη δυνατότητα επιβολής οικονομικών κυρώσεων σε άλλα κράτη σε περισσότερο από 500 περιστάσεις, επιδιώκοντας να ενισχύσουν την επιρροή τους στην παγκόσμια σκηνή χωρίς να καταφύγουν σε στρατιωτικές επεμβάσεις. Από τη μη διάδοση των πυρηνικών όπλων ως την προώθηση θεμελιωδών ανθρώπινων δικαιωμάτων, οι πολιτικοί στόχοι που υποκρύπτονται πίσω από τέτοιες κυρώσεις ποικίλλουν και είναι φιλόδοξοι, ενώ τα ίδια τα μέτρα που λαμβάνονται είναι δυνατό λάβουν πολλές μορφές. Ωστόσο, μολονότι οι κυρώσεις συχνά αποσκοπούν στο να αποτελέσουν μια ειρηνική εναλλακτική επιλογή εν αντιθέσει με την στρατιωτική δράση, η χρήση τους έχει προκαλέσει αρκετές αντιπαραθέσεις στη διεθνή κοινότητα.1Προκειμένου να γίνει περισσότερο κατανοητή η σημασία της επιβολής κυρώσεων, θα πρέπει καταρχήν να αποσαφηνιστεί τι ορίζεται ως «κύρωση». Επομένως, ως «κύρωση» ορίζεται η επιβολή ενός περιορισμού σε μια χώρα, σε ένα συγκεκριμένο άτομο, σε μια νομική οντότητα ή σε έναν οργανισμό. Η επιβολή κυρώσεων από τις κυβερνήσεις συνιστά ένα εργαλείο άσκησης εξωτερικής πολιτικής χωρίς να καταφύγουν στη βία και αποσκοπεί στην καταπολέμηση δραστηριοτήτων όπως οικονομικό έγκλημα, παραβιάσεις ανθρωπίνων δικαιωμάτων, υπόθαλψη διεθνών εγκληματιών, ανάπτυξη πυρηνικών όπλων και τρομοκρατία.2 Επίσης, συνιστά ένα εργαλείο οικονομικής πίεσης, που μπορεί να περιγραφεί ως μια πολιτική «καρότου και μαστιγίου» για την αντιμετώπιση ζητημάτων σχετικών με το διεθνές εμπόριο και την πολιτική.3

Όπως αναφέρθηκε παραπάνω, η επιβολή κυρώσεων άρχισε να εφαρμόζεται τις τελευταίες δεκαετίες. Ωστόσο, δεν αποτελεί καινοτομία στην εξωτερική πολιτική, καθώς η πρώτη περίπτωση επιβολής κυρώσεων ανάγεται χρονολογικά πίσω στην αρχαιότητα. Συγκεκριμένα, πριν από 2400 έτη η αρχαία Αθήνα προέβη στην επιβολή εμπάργκο στο εμπόριο με τη γειτονική πόλη των Μεγάρων, στραγγαλίζοντας στην κυριολεξία την οικονομία της πόλης. Ύστερα από αυτό το γεγονός, η επιβολή κυρώσεων γινόταν με φειδωλό τρόπο έως τον 20ο αιώνα.4

Το 1966, το Συμβούλιο Ασφάλειας των Ηνωμένων Εθνών προέβη σε ένα ιστορικό βήμα με την επιβολή του πρώτου σετ κυρώσεων κατά την ύπαρξή του επί 21 χρόνια. Τα μέτρα, τα οποία ελήφθησαν σε μια προσπάθεια υπονόμευσης του ρατσιστικού καθεστώτος του Ian Smith στη Ροδεσία, συνοδεύτηκαν σε σύντομο χρονικό διάστημα από ένα δεύτερο σετ κυρώσεων από τα Ηνωμένα Έθνη. Αυτή την φορά επιβλήθηκαν το 1977 προς αντιμετώπιση του συστήματος απαρτχάιντ της Νότιας Αφρικής. Όμως, και τότε η χρήση της επιβολής κυρώσεων παρέμενε περιορισμένη στις δεκαετίες που ακολούθησαν, εν μέρει εξαιτίας του τεταμένου κλίματος σε γεωπολιτικό επίπεδο κατά τη διάρκεια του Ψυχρού Πολέμου. Αφότου έλαβε τέλος ο Ψυχρός Πόλεμος, οι κυρώσεις που επεβλήθησαν από το Συμβούλιο Ασφαλείας, εν πολλοίς έλαβαν τη μορφή εμπορικών εμπάργκο σε εκτεταμένο επίπεδο.5

Ποιοι έχουν τη δυνατότητα επιβολής κυρώσεων? Καταρχήν το Συμβούλιο Ασφαλείας Ηνωμένων Εθνών. Στο άρθρο 41 του Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών, αποτυπώνεται η δυνατότητα επιβολής κυρώσεων από το Συμβούλιο Ασφαλείας του ΟΗΕ.6 Με αυτόν τον τρόπο, το Συμβούλιο Ασφαλείας αναδείχθηκε σε ρόλο διαιτητή ο οποίος θα διασφάλιζε ότι όλα τα κράτη είναι ισότιμοι παίκτες στην διεθνή σκακιέρα και ο οποίος θα κατέβαλε προσπάθειες για την εξεύρεση λύσεων εναλλακτικών προκειμένου να αποφευχθεί η χρήση στρατιωτικής βίας.7

Επίσης, δυνατότητα επιβολής κυρώσεων έχουν και οι περιφερειακοί οργανισμοί. Σύμφωνα με το Άρθρο 52 του Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών, προβλέπεται η εξουσιοδότηση περιφερειακών οργανισμών για επιβολή κυρώσεων χωρίς την άδεια του Συμβουλίου Ασφαλείας, υπό την προϋπόθεση ότι οι ενέργειες τους είναι σύμφωνες με τους Σκοπούς και τις Αρχές των Ηνωμένων Εθνών.8

Επομένως, πέρα από τα Ηνωμένα Έθνη, δυνατότητα επιβολής κυρώσεων έχουν α) η Ευρωπαϊκή Ένωση, η οποία επιβάλλει κυρώσεις και εμπάργκο (κοινώς αναφέρονται ως «περιοριστικά μέτρα» στην Ε.Ε.) στο πλαίσιο της Κοινής Εξωτερικής Πολιτικής και Πολιτικής Ασφαλείας. Και η εφαρμογή τους αφορά όλα τα κράτη μέλη της Ε.Ε., β) η Αυστραλία όπου το Υπουργείο Εξωτερικών Υποθέσεων και Εμπορίου είναι επιφορτισμένο με την πραγματοποίηση των επιβαλλόμενων από τα Ηνωμένα Έθνη κυρώσεων και εμπάργκο στην Αυστραλία, γ) το Ηνωμένο Βασίλειο, όπου η Αυτού Εξοχότης είναι υπεύθυνη για την υλοποίηση και διαχείριση των διεθνών οικονομικών κυρώσεων και εμπάργκο στο Ηνωμένο Βασίλειο, δ) οι ΗΠΑ, όπου το Γραφείο Ελέγχου Εξωτερικών Υποθέσεων (Treasury Office of Foreign Assets Control / OFAC) φέρει την ευθύνη για την διαχείριση και υλοποίηση της επιβολής από τις ΗΠΑ αυτόνομων κυρώσεων και εμπάργκο. Πρόσφατες αλλαγές στην αμερικανική νομοθεσία έχουν συμβάλλει σημαντικά στην ενδυνάμωση του καθεστώτος. Πλέον, οι υποχρεώσεις έχουν εκτεταμένη εμβέλεια, καθώς εκτείνονται και πέρα από τα αμερικανικά σύνορα και συμπεριλαμβάνουν χρηματοπιστωτικά ιδρύματα και επιχειρήσεις, καθώς και αμερικανούς πολίτες και κατόχους πράσινης κάρτας.9

Η επιβολή κυρώσεων είναι εφικτή με αρκετούς τρόπους και δύναται να λάβει αρκετές μορφές. Μεταξύ αυτών, περιλαμβάνονται:

Επιβολή δασμών: με άλλα λόγια, επιβολή φόρων σε αγαθά που εισάγονται από άλλα κράτη
Καθορισμός ποσοστώσεων: δηλαδή ορίζεται ένα όριο στην ποσότητα των αγαθών που μπορεί να εισαχθεί από ένα κράτος ή μπορεί να σταλεί σε αυτό το κράτος.
Επιβολή εμπάργκο: δηλαδή ένας εμπορικός περιορισμός που αποτρέπει τη διενέργεια εμπορικών συναλλαγών ενός κράτους με ένα άλλο. Για παράδειγμα, μια κυβέρνηση ενός κράτους μπορεί να αποτρέψει τους πολίτες ή τις επιχειρήσεις του από την παροχή αγαθών ή υπηρεσιών σε ένα άλλο κράτος.
Μη δασμολογικά εμπόδια, τα οποία αποτελούν μη δασμολογικούς περιορισμούς σε εισαγόμενα αγαθά και είναι δυνατό να περιλαμβάνουν προδιαγραφές αδειοδότησης και συσκευασίας, πρότυπα προϊόντων και άλλες προδιαγραφές που δεν συνιστούν είδος φόρου.
Πάγωμα ή δήμευση περιουσιακών στοιχείων, δηλαδή η απαγόρευση πώλησης ή μεταβίβασης περιουσιακών στοιχείων που κατέχει ένα κράτος ή ένα μεμονωμένο πρόσωπο.10

Επίσης, υπάρχει κατηγοριοποίηση των κυρώσεων. Μια πρώτη κατηγοριοποίηση κυρώσεων είναι ανάλογα με τον αριθμό των εμπλεκόμενων μερών που αποφασίζουν για τις κυρώσεις. Μια «μονομερής κύρωση» συνεπάγεται ότι ένα μεμονωμένο κράτος θεσπίζει την κύρωση, ενώ μια κύρωση σε διμερές επίπεδο σημαίνει ότι μια ομάδα ή ένας συνασπισμός κρατών υποστηρίζει την χρήση της κύρωσης. Από τη στιγμή που οι κυρώσεις σε διμερές επίπεδο θεσπίζονται από ομάδες κρατών, θεωρούνται λιγότερο επικίνδυνες διότι κανένα κράτος δεν συμφωνεί με την έκβαση των κυρώσεων. Από την άλλη μεριά, οι μονομερείς κυρώσεις είναι πιο επικίνδυνες, αλλά αποδεικνύονται περισσότερο αποτελεσματικές, εάν η θέσπισή τους υλοποιηθεί από μια ισχυρή οικονομικά χώρα.11

Μια άλλη κατηγοριοποίηση των κυρώσεων είναι ανάλογα με τους περιορισμούς που προβλέπονται σε τύπους εμπορίου. Η επιβολή κυρώσεων σε εξαγωγές εμποδίζει την είσοδο αγαθών σε μια χώρα, ενώ η επιβολή κυρώσεων σε εισαγωγές εμποδίζει την εξαγωγή των αγαθών από μια χώρα. Οι δυο επιλογές δεν είναι ίσης αξίας και έχουν διαφορετικό οικονομικό αντίκτυπο. Η παρεμπόδιση εισόδου αγαθών και υπηρεσιών σε μια χώρα (κύρωση σε εξαγωγές) γενικά έχει λιγότερο επώδυνες επιπτώσεις συγκριτικά με την παρεμπόδιση εξόδου αγαθών ή υπηρεσιών από αυτή την χώρα (κύρωση σε εισαγωγές). Οι κυρώσεις στον τομέα των εξαγωγών μπορούν να συμβάλλουν στη δημιουργία ενός κινήτρου για τα κράτη, ώστε να υποκαταστήσουν τα δεσμευμένα αγαθά με κάτι άλλο. Μια περίπτωση όπου αυτές οι κυρώσεις είναι πιθανό να επιφέρουν αποτελέσματα είναι η παρεμπόδιση εισόδου ευαίσθητης τεχνογνωσίας στην χώρα – στόχο
(π.χ. προηγμένα όπλα). Και αυτό γιατί είναι πιο δύσκολη για την χώρα στόχο η δημιουργία αυτού του αγαθού σε εσωτερικό επίπεδο. 12

Η παρεμπόδιση των εξαγωγών ενός κράτους με την επιβολή κυρώσεων στον τομέα των εισαγωγών αυξάνει τις πιθανότητες ότι η χώρα στόχος θα έλθει αντιμέτωπη με μια σημαντική οικονομική επιβάρυνση. Εάν τα προϊόντα της χώρας στόχου δεν εισαχθούν από άλλες χώρες, η οικονομία στόχος θα αντιμετωπίσει κατάρρευση της βιομηχανίας και ανεργία, τα οποία με τη σειρά τους θα ασκήσουν σημαντική πολιτική πίεση στην κυβέρνηση.13

Μια τρίτη κατηγοριοποίηση κυρώσεων είναι οι στοχευμένες κυρώσεις. Ενώ οι στόχοι των κυρώσεων είναι να εξαναγκάσουν ένα κράτος να μεταβάλει τη συμπεριφορά του, υπάρχει μεγάλη διαφοροποίηση στον τρόπο εξίσωσης των κυρώσεων και σε ποιον στοχεύουν. Οι κυρώσεις είναι δυνατό να έχουν ως στόχο ένα κράτος στο σύνολό του, όπως στην περίπτωση της επιβολής εμπάργκο στις εξαγωγές μιας χώρας (π.χ. η επιβολή κυρώσεων από τις ΗΠΑ εις βάρος της Κούβας). Ακόμα, μπορούν να στοχεύουν σε συγκεκριμένες βιομηχανίες, όπως η επιβολή εμπάργκο στην πώληση όπλων πετρελαίου. Από το 1979, οι ΗΠΑ και η Ε.Ε. έχουν απαγορεύσει την εισαγωγή ή εξαγωγή αγαθών και υπηρεσιών στο Ιράν.14

Επίσης, οι κυρώσεις είναι δυνατό να έχουν ως στόχο πρόσωπα, όπως πολιτικές προσωπικότητες ή ηγέτες επιχειρήσεων. Σχετικό παράδειγμα η επιβολή κυρώσεων από την Ε.Ε. και τις ΗΠΑ σε συμμάχους του Πούτιν τον Μάρτιο του 2014. Η θέσπιση αυτού του είδους κυρώσεων είναι σχεδιασμένη με τέτοιο τρόπο, ώστε να προκαλέσει οικονομικές δυσκολίες περισσότερο σε ένα μικρό τμήμα προσώπων παρά να επηρεάσει συνολικά τον πληθυσμό μιας χώρας. Η στρατηγική επιβολής αυτών των κυρώσεων είναι περισσότερο πιθανό να χρησιμοποιηθεί όταν η πολιτική και οικονομική εξουσία συγκεντρώνεται στα χέρια μιας σχετικά μικρής ομάδας ατόμων που έχουν οικονομικά συμφέροντα σε διεθνές επίπεδο.15

Ποιοι είναι οι λόγοι επιβολής κυρώσεων? Πρώτα από όλα η μεταβολή της ανεπιθύμητης συμπεριφοράς ενός κράτους (π.χ. Συρία). Ένας άλλος λόγος είναι ο περιορισμός των ευκαιριών που θα συμβάλλουν στην εκδήλωση της ανεπιθύμητης συμπεριφοράς από ένα κράτος (π.χ. οι εκτεταμένοι περιορισμοί στον τομέα της τεχνολογίας και τεχνογνωσίας στον τομέα των πυρηνικών στο Ιράν).16 Ακόμα, η επιβολή κυρώσεων μπορεί να αποτελέσει ένα ανταποδοτικό μέτρο απέναντι στις οικονομικές δραστηριότητες ενός κράτους. Για παράδειγμα, μια χώρα που παράγει χάλυβα είναι πιθανό να επιβάλει μια κύρωση εάν ένα άλλο κράτος προσπαθήσει να προστατεύσει μια αναδυόμενη βιομηχανία χάλυβα με την επιβολή ποσόστωσης στον χάλυβα που προέρχεται από άλλες χώρες. Οι κυρώσεις μπορούν επίσης να αποτελέσουν ένα ηπιότερο εργαλείο, ειδικότερα με αποτρεπτικό χαρακτήρα σε περιπτώσεις παραβιάσεις ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Τα Ηνωμένα Έθνη είναι πιθανό να καταδικάσουν την επιβολή κυρώσεων σε διμερές επίπεδο εις βάρος ενός κράτους εάν αυτό προβαίνει σε παραβιάσεις ανθρωπίνων δικαιωμάτων ή εάν παραβιάζει ψηφίσματα σχετικά με τα πυρηνικά όπλα. Τέλος, κατά καιρούς, ένα κράτος θεωρείται πιθανό να επιβάλλει κυρώσεις κυρίως για εσωτερικούς λόγους παρά για λόγους σχετιζόμενους με την διεθνή πραγματικότητα. Μερικές φορές, εμπλέκεται και ο εθνικισμός και η κυβέρνηση μιας χώρας είναι δυνατό να κάνει χρήση κυρώσεων ως έναν τρόπο για να επιδείξει αποφασιστικότητα ή να προκαλέσει έναν αντιπερισπασμό από τα εσωτερικά προβλήματα. Εξαιτίας αυτού του προβλήματος, οι διεθνείς οργανισμοί όπως ο Παγκόσμιος Οργανισμός Εμπορίου επιδιώκουν την άμβλυνση της πίεσης και τη δημιουργία πάνελς προκειμένου να εξετάσουν αντικειμενικά τις διαφορές μεταξύ κρατών. Αυτό είναι ιδιαίτερα χρήσιμο στην αποφυγή μεγαλύτερων προβλημάτων που ενδεχομένως προκύψουν στην πορεία, γιατί οι κυρώσεις μπορούν να οδηγήσουν σε οικονομικά ζημιογόνους εμπορικούς πολέμους που πιθανόν να επεκταθούν και σε άλλες χώρες που δεν εμπλέκονται στην αρχική διαφορά.17

Πότε κρίνεται επιτυχημένη η επιβολή κυρώσεων? Σύμφωνα με τους αναλυτές, οι κυρώσεις θεωρούνται επιτυχείς όταν : α) έχουν συμβάλει στην απόσπαση πολιτικών παραχωρήσεων από την χώρα – στόχο και β) καθιστούν ανέφικτη τη μη συμμόρφωση. Για παράδειγμα, η επιβολή κυρώσεων εις βάρος του καθεστώτος του Σαντάμ Χουσέιν στο Ιράκ και η άσκηση πίεσης από την διεθνή κοινότητα κατέστησαν ανέφικτη την ανάπτυξη νέων όπλων ή την απόκρυψη των υφιστάμενων από τον Σαντάμ Χουσεϊν.18

Συμπεράσματα

Όπως διαπιστώθηκε από την παραπάνω ανάλυση, η επιβολή οικονομικών κυρώσεων έχουν αναδειχθεί σε ένα δημοφιλές εργαλείο στην διεθνή πολιτική, με τις ΗΠΑ να έχουν την πρωτοκαθεδρία στην επιβολή κυρώσεων. Το γεγονός ότι παρατηρείται αύξηση των επιβαλλόμενων κυρώσεων καταδεικνύει ότι έχει επέλθει μια σημαντική θεσμική μεταστροφή στο πεδίο των διεθνών σχέσεων.19 Ο στόχος των κυρώσεων είναι η επίτευξη της συμμόρφωσης της κυβέρνησης ενός κράτους με τα συμφέροντα του κράτους που επιβάλλει τις κυρώσεις. Η επιβολή κυρώσεων θεωρείται από αρκετά κράτη ως πλέον προτιμητέα εν αντιθέσει με την ανάληψη στρατιωτικής δράσης. Η επιτυχία των κυρώσεων εξαρτάται τόσο από εσωτερικούς όσο και από εξωτερικούς παράγοντες που συμβάλλουν στην επίτευξη του επιθυμητού αποτελέσματος. Ωστόσο, υπάρχουν και αρκετοί επικριτές οι οποίοι εκτιμούν ότι οι οικονομικές κυρώσεις δεν επιτυγχάνουν τον στόχο τους και έχουν αρνητικές επιπτώσεις σε τομείς όπως τα ανθρώπινα δικαιώματα, στη δημοκρατία, στην φτώχεια, στην υγειονομική περίθαλψη και στις στοιχειώδεις συνθήκες διαβίωσης. Παρόλα αυτά, η χρήση του μέσου αυτού είναι εξαιρετικά σημαντική, καθώς επιτρέπει στα κράτη να αντιμετωπίζουν τα διεθνή προβλήματα με μικρότερο κόστος.

Παραπομπές